一、基本案情
王某某等24人于1981年期间先后向那大军屯村村民购买土地修建房屋，并在此居住。1993年，儋州市人民政府对那大城区内非法占地、非法建设行为进行整治，在这次集中打击违法建房行动中，王某某等人在军屯村修建的房屋被强制拆除，未获得任何补偿和安置。时隔多年后，王某某等人见被处理后的土地无人使用，又返回原地搭建简易房。2011年2月，儋州市住建局、国土局、那大镇政府接到举报，对王某某等人建房行为进行调查。2011年2月2日，儋州市住建局向王某某等人发出《责令停止违法（章）行为通知书》，责令王某某等人立即停止违法建房行为，但王某某等人仍强行继续施工。2012年2月28日，那大镇政府向王某某等人发出《通知》，责令王某某等人自行拆除违法建筑。2012年3月27日，儋州市住建局、国土局、那大镇政府联合向王某某等人发出《行政处罚事先告知书》，并于同年4月20日举行听证会。2012年5月3日，儋州市住建局、国土局、那大镇政府联合向王某某等人作出责令限期拆除的《行政处罚决定书》，并于当月8日对王某某等人所建简易瓦房实施强制拆除。王某某等人不服，向儋州市人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销儋州市住建局、国土局、那大镇政府联合作出的《行政处罚决定书》；2、确认强制拆除行为违法；3、判决儋州市住建局、国土局、那大镇政府恢复建筑物的原状或赔偿四万元经济损失。儋州市人民法院一审判决维持《行政处罚决定书》，驳回王某某等人的赔偿请求。王某某等人不服一审判决,提起上诉，海南省第二中级人民法院以一审判决遗漏关于确认强制拆除行为违法的诉讼请求将案件发回重审。儋州市人民法院重审判决：1、维持《行政处罚决定书》；2、确认强制拆除行政行为违法；3、驳回王某某等人的其他诉讼请求。王某某等人不服重审判决,提起上诉，海南省第二中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
本文所依托的案例属于较为典型的“拆违”系列案件，这类案件自2013年以来在海南西部地区呈现大幅增长的趋势。分析其成因，一方面是因为海南西部城市为加快建设步伐，对违法建筑集中实施强制拆除；另一方面是因为《行政强制法》对当事人合法权益的保障更加有力，行政相对人的维权意识更加强烈。对海南二中院近一年多审理的此类行政案件进行统计，总结出以下几个特点：一是基层法院因遗漏诉讼请求或者遗漏当事人被发回重审的案件多；二是行政机关因超越职权或者程序违法导致败诉的案件多；三是当事人提出的行政赔偿请求被驳回的案件多。之所以出现上述情况，与《行政强制法》的颁布实施不无关系。一部新法的出台，往往会带来法律适用方面的困惑与不解，通过审判实务研究和案例实证分析更有利于厘清相关法律关系，解决行政审判和行政执法过程中遇到的难题。综合案情分析，笔者认为此类案件审判难点和值得探讨之处在于以下几个方面：一是行政处罚主体与强制执行主体如何界定；二是行政强制执行程序如何操作；三是行政赔偿请求如何审理。
二、责令限期拆除的处罚主体与实施强制拆除的执行主体问题
在强制拆除违法建筑行政案件中，行政处罚行为与行政强拆行为结合在一起，由于定位不准、职权不明，作出行政处罚决定的行政机关直接实施强拆的现象相当普遍。此类案件起诉到法院以后，也是因为对行政处罚和行政强拆行为定位不准确，基层法院要么没有将具有强制执行权的县级以上人民政府列为被告，要么对原告要求确认强拆行为违法的诉讼请求不进行审查。正是因为行政执法和行政审判实践中遇到的这些问题，我们有必要对行政处罚行为和行政强拆行为进行深层次地分析。
根据《行政强制法》第2条第2款的规定,行政强制执行是对事先存在的决定的执行。当前，我国对违法建筑所采取的行政处理决定包括责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物、没收违法收入等。由于《行政强制法》第44条规定的强拆行为针对的是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼又不自行拆除的情况，行政强拆行为对应的应当是限期拆除违法建筑的处罚决定。因此,在强制拆除违法建筑行政案件中行政处罚行为应当定性为行政强拆行为的基础行为，行政强拆行为应当定性为行政处罚的执行行为。因行政处罚和行政强拆属于不同类型的行政行为，在程序上应当分别适用《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，而不能用行政处罚程序代替行政强拆程序。行政处罚决定限定的期限届满，当事人不自行拆除的，应当启动行政强制执行程序，而不能直接实施强拆。法院在审理此类案件时，应当先审查基础行为即行政处罚行为的合法性，如果基础行为不合法，行政强拆行为因没有合法依据亦属违法。但是，基础行为合法，执行行为并不一定合法，还应当按照相关法律规定对执行主体和执行程序等方面进行审查。以本文所依托的案件为例,儋州市住建局、国土局、那大镇政府于5月3日联合向王某某等人作出责令限期拆除的行政处罚决定，期限届满立即实施了强拆,由于没有启动行政强制执行程序,该行政强制拆除行为被法院确认违法。
行政强制执行权如何划分，责任主体如何界定是“拆违”案件在行政执法和行政审判中遇到的一个难点问题。《行政强制法》第44条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。有人据此认为，《行政强制法》已对行政机关普遍授予了强制执行权，行政处罚主体就是强制执行主体。其实不然，《行政强制法》并没有改变现行法律对强制执行权的分配原则。因为从《行政强制法》的体系和结构上看，第四章和第五章分别规定了“行政机关强制执行”程序和“申请人民法院强制执行”程序，如果行政机关已获得普遍授权，根据《行政强制法》第十三条“法律没有规定行政机关强制执行的，做出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定，行政机关就没有必要向人民法院申请强制执行，《行政强制法》也就不会专章设置申请人民法院强制执行程序。由此可见，强制执行权只能由实体法予以设定。目前我国共有十多部法律规定了行政机关直接强制执行，税务机关、海关、公安机关、公路主管部门、水行政主管部门、防汛指挥机构等部门和地方人民政府，通过法律单独授权有强制执行权。其中，对违法建筑有行政处罚权和强制执行权的主体主要由《土地管理法》、《城乡规划法》、《水法》和《公路法》等法律规定。值得注意的是，《土地管理法》和《城乡规划法》仅赋予土地管理部门、城建规划部门行政处罚权，相应的强制执行权则分别归属人民法院和县级以上人民政府。由此可见，行政处罚主体与行政强制执行主体并不完全重合，行政强制执行的执行主体只能是交通、水利等主管部门和县、乡地方人民政府以及人民法院。当然县级以上地方人民政府根据其获得的强制执行权，可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强拆行为。
本文所举案例有争议的问题是儋州市住建局、国土局、那大镇政府联合实施强制拆除行为，责任主体如何认定。根据《土地管理法》和《城乡规划法》的规定，乡镇人民政府对违法建筑具有强制执行权，住建局和国土局对违法建筑不具有强制执行权，但可以在县级以上人民政府责令其强拆的情况下，具体实施强制拆除行为。在本案中，由于儋州市人民政府并没有对儋州市住建局和国土局下达强拆命令，被诉强拆行为应当认定为儋州市住建局和国土局配合那大镇政府实施的行为，责任主体是那大镇政府。与此相关的问题是县级以上人民政府是否可以授权或者委托相关部门强制拆除违法建筑。在案件审理中，我们发现县级以上人民政府往往以文件或者会议纪要的形式授予住建局、国土局等部门强制执行权，这种授权是否有效，根据《行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定”的规定，县级以上人民政府将强制执行权授权或者委托给相关部门不具有合法性。在行政执法过程中，县级以上人民政府应当针对个案，以行政命令的形式责成有关部门具体实施强拆行为，由此引发的行政诉讼，应当以县级以上人民政府作为被告。如果住建局、国土局等实施强拆的单位在具体操作时有不当行为，也可以将县级以上人民政府和住建局、国土局等单位作为共同被告。
三、行政强制执行程序的具体操作
从我们审理的强制拆除违法建筑行政案件来看，行政机关在行政处罚程序方面能遵循《行政处罚法》的规定,问题主要集中在对《行政强制法》理解不透,特别是对第44条如何理解已成为执法机关和审判机关遇到的一大难题。
行政机关根据法律授权强制拆除违法建筑必须按照《行政强制法》第四章规定的程序进行，否则会因为程序违法而导致败诉。根据该法的规定，行政机关作出限期拆除违法建筑的处罚决定后，当事人未在指定的期限内自行拆除的，应当按照以下步骤完成强制执行程序：
   （一）作出催告履行义务通知书，并送达当事人。催告是强制执行程序的第一个环节，也是强制执行决定的前置程序，在执行过程中必不可少。行政处罚决定作出后，应当给予当事人合理的自觉履行期限，在指定的期限届满后，便可进入强制执行程序。由强制执行主体再次对当事人自行拆除进行催告，体现了教育与强制相结合的原则，有利于行政机关把工作做细，把理说清，体现了对当事人的尊重，可以减轻当事人的对抗情绪，有助于提高强制执行的可接受性，因此，应当引起执法工作人员对这一环节的重视。
   （二）听取当事人陈述和申辩。当事人进行陈述和申辩是强制执行的必经程序，是行政程序公正的基本要求。有人认为，当事人在行政处罚阶段已经进行过陈述和申辩，在执行阶段没有必要重复进行。这种认识有失偏颇，因为行政处罚主体和强制执行主体往往不是同一个行政机关，执行阶段听取当事人的陈述和申辩是对行政处罚行为进行审查，可以在行政机关内部起到自行纠错的功能。即使处罚主体和执行主体是同一个行政机关，多给当事人一次陈述和申辩的机会，能够营造出行政机关与当事人平等协商、充分说理的氛围，使强制执行更加合法、公正，尽可能降低错误执行的概率。
   （三）作出强制执行决定并公告。行政处罚决定是基础行为，其确定了当事人的义务，强制执行决定必须依据行政处罚决定作出，其格式要求应当与行政处罚决定书的格式基本一致。根据《行政强制法》第44条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除”的规定，“公告”是对于行政机关强制拆除违法建筑在程序上的特别要求，公告的内容不仅包括强制执行决定，还包括再次责令当事人自行拆除的合理期限，此时的期限与公告的期限应当保持一致。对行政机关强制拆除违法建筑特别设置公告程序，其目的不仅可以督促当事人自行履行义务，同时也是向社会宣示国家机关对违法建筑的处罚态度和打击力度，起到警示作用，尽量减少强拆带来的负面影响。
   （四）实施强制拆除行为。行政机关实施强制拆除的时间是理论界和实务界颇具争议的一个问题。在我们审理的强制拆除违法建筑行政案件中，行政机关无一例外都根据《行政处罚法》第45条“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行”的规定，在行政处罚决定书载明的自行拆除期限届满当日或者次日将违法建筑强制拆除。行政复议、行政诉讼不停止具体行政行为的执行是行政复议法和行政诉讼法确定的一个原则，多年来行政机关一直遵循这个原则，在行政行为作出后立即采取执行手段，以确保行政效率的实现。然而，《行政强制法》却更多从公正、公平地保护当事人合法权益角度出发，对这一原则进行了突破，规定行政机关必须等到当事人超过法定期限不申请行政复议或者提起行政诉讼的，才能实施强制拆除行为。法律虽有明确规定，但实际操作起来却存在一定的难度，目前争议比较大的主要是提起行政复议或者行政诉讼的对象是行政处罚决定还是行政强制执行决定，这里的“法定期限”应当怎么计算。根据《行政行政处罚法》和《行政强制法》的规定，行政处罚决定书和强制执行决定书均要求载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，也就是说，行政处罚决定和行政强制执行决定都可以成为被诉具体行政行为。从上述两类具体行政行为的法律属性以及在行政强制执行案件中的定位进行分析，行政处罚决定是基础行政行为，对违法建筑的认定和处理在此时已经确定，行政强制执行决定是根据行政处罚决定所确定的义务作出来的，对当事人的影响主要是程序方面的，对当事人权利义务影响最大的是行政处罚行为。从此类案件发生的实际情况来看，行政机关在实施强制拆除行为之前几乎都没有作出强制执行决定书送达当事人，行政处罚决定书往往成为强制执行的依据。因此，从兼顾保护当事人合法权益和保障行政执法工作效率出发，《行政强制法》第44条规定的提起行政复议或者行政诉讼的对象应当是行政处罚行为。关于“法定期限”问题。根据《行政复议法》、《行政诉讼法》对行政相对人提起复议和起诉期限的规定，如果当事人对行政处罚决定不服在60日内没有申请行政复议或者3个月内没有提起行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以实施强制拆除。如果当事人在上述期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，必须等复议机关的复议决定或者法院的裁判生效后才能实施强制拆除行为。
四、当事人提起的行政赔偿请求如何审理问题
强制拆除违法建筑行政案件当事人在请求确认强制拆除行为违法的同时都会提起行政赔偿方面的请求，赔与不赔以及怎么赔，在审理此类案件时应当注意两个问题：一是当事人所主张的权益是否属于法律保护的合法权益；二是历史原因形成或者行政机关有过错形成的违法建筑是否应当适当赔偿。
关于“合法权益”认定问题。以本文所举案件为例，该案被诉强拆行为已被确认违法，但由于当事人请求赔偿的不是法律保护的合法权益，最终判决驳回赔偿请求。该案的裁判理由如下：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、《中华人民共和国赔偿法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织获得国家赔偿必须同时满足四个条件，即违法行为、损害后果、违法行为与损害后果之间有因果关系、受损害的是合法权益。本案中，王某某等人修建房屋所占用的土地最初是其于1981年从那大军屯村村民购买取得，但该土地及地上房屋已在1993年被儋州市人民政府作强制拆除处理后交由军屯村使用，王某某等人重返旧地修建房屋，既没有合法的土地来源，又不符合乡、村庄规划要求，是属于不能使其合法化的违法建筑，王某某等人基于该违法建筑取得的利益不属于《国家赔偿法》规定的合法利益，不能取得国家赔偿。违法建筑是由建筑材料垒积而成，拆除违法建筑必然以损坏建筑材料为手段，否则达不到强制拆除的行政目的，建筑材料成为违法建筑的实物载体便不再是《国家赔偿法》所要保护的合法财产，王某某关于建筑材料是合法取得应受法律保护的主张没有法律依据。另外，那大镇政府仅针对违法建筑物进行拆除，并无证据证实在此次强拆行动中对王某某等人的其他财产进行损坏。故王某某等人关于恢复原状或赔偿经济损失的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。
关于“适当赔偿”问题。全国大部分城市治理违法建筑，一般均采取一个原则，即违法建筑拆除一律不赔偿。这种做法，一方面违背了实质公平的要求，对一些因特殊原因而造成的违法建筑处理不公，另一方面引发极少数地方政府和主管部门为获取非法利益而以“拆违”代替拆迁且不对被拆迁人进行补偿的现象。其实，违法建筑之间存在很多差别，有些违法建筑既没有合法审批手续，也影响城市规划和社会公共利益；而有些违法建筑仅仅是由于法律不健全或者管理不规范等历史原因造成审批手续不全，但并不影响城市规划和社会公共利益，对这部分违法建筑拆除而不给予任何赔偿，其合理性应受到质疑。另外，在违法建筑生成的原因中，还存在行政机关不作为或乱作为的现象，违建人在建房时，如果行政主管部门没有查处或者疏于查处或者“以罚代拆”而导致违法建筑建成，行政机关对违法建筑的建成是有过错的。因行政机关不作为或乱作为导致违法建筑产生，强制拆除违法建筑致使违建人损失巨大的，违建人诉请行政赔偿，要根据行政机关在违法建筑产生中的过错程度判决其承担相应的赔偿责任。
伴随海南西部经济发展的迅猛势头，强制拆除违法建筑行政案件呈大幅上升趋势，唯有公平合理地处理此类案件才能为海南西部经济社会又好又快发展保驾护航。本文以案例为依托对审判实践中遇到的问题逐一进行剖析，希望起到抛砖引玉的作用，引发大家对此类案件给予更多关注和思考。