本文从信赖利益保护角度对一涉行政指导造成相对人人身损害后果的典型案件进行评析，指出政府相关人员对此类行政纠纷中存在的某种错误思想和观点，并提出行政指导行为造成相对人损害的应予行政赔偿，以弥补相对人在行政指导活动中作出的特别牺牲，维护政府在行政指导、行政契约等非权力性活动中的公信力与行政权威，并使行政审判从形式法治向实质法治转型。
【案情】[1]
原告刘某某，系死者刘某女儿。
原告吉某，系死者刘某妻子。
被告东方市政府。
被告东方市东河镇政府。
2010年2月26日，海南省政府办公厅下文要求各市县要成立大中型水库移民危房改造领导小组，负责组织本市、县大中型水库移民危房统计和改造工作。9月6日，东方市政府向辖区大田、东河等四个乡镇政府下文要求“要全面发动本乡镇移民村庄群众投工投劳，自行拆除现有危房，各危房户自行拆除危房后原有砖头可清理留用，并按指定的位置堆放。”东河镇政府通过村委会通知刘某等被拆迁人搬迁并自行拆除各自房屋。2011年3月21日，刘某某的父亲刘某、母亲吉某在拆除其房屋的过程中，房屋墙壁突然倒塌，导致刘某当场死亡，吉某受伤。此时，刘某所在村庄共一百余户对各自房屋基本上自行拆除完毕。在提起本案诉讼前，东河镇政府向刘某某支付了丧葬费2000元，向吉某支付救助费8万余元，并协助办理吉某的农村医疗保险费等相关事宜，但对刘某死亡后果的赔偿事宜未予处理。原告刘某某、吉某（以下统称为二原告）遂向海南省第二中级人民法院提起本案行政诉讼暨行政赔偿诉讼。
一审庭审中，原告、被告双方一致确认政府未组织专业人员进行专项危房拆除工作。刘某某当庭诉称吉某因本案涉及的房屋倒塌事件受伤后，经治疗虽然已经基本痊愈，但留下行动不便的后遗症。刘某某还当庭诉称其受领的8万余元救助费中，因吉某住院治疗花去其中的6万元。
【审判】
海南省第二中级人民法院认为：二被告对自行拆除房屋的农民负有安全保障职责。根据东方市政府要求东河等四个乡镇政府“要全面发动本乡镇移民村庄群众投工投劳，自行拆除现有危房，各危房户自行拆除危房后原有砖头可清理留用，并按指定的位置堆放”的文件内容，结合刘某某所在村庄共一百余户的危房均由各被拆迁人自行拆除的事实，本院确认刘某、吉某自行拆除危房行为源自二被告组织、动员被拆迁人自行拆除危房的先行行政行为。由于动员没有专业技能的农民自行拆除危房必然潜存巨大的安全隐患，故二被告因该组织、动员的先行行政行为引起其对自行拆除房屋农民的安全保障义务，即二被告对自行拆除房屋的农民负有安全保障职责，且该职责不因危房改造行为的公益性而免除。二被告作为危房改造的组织者、实施者，在动员被拆迁人自行拆除危房过程中，本应预见到没有专业技能的农民自行拆除危房有着巨大的安全隐患，但其未因此提供必要的指导、帮助和安全提示，导致该不履行职责行为与刘某本人未尽合理注意义务行为结合在一起，造成刘某死亡的严重后果。因此，对二被告未履行安全保障职责行政行为应予确认违法。但是，二被告未尽安全保障职责行为并不必然引起刘某死亡的结果，换言之，只有二被告未尽安全保障职责行为与刘某未尽合理注意义务行为结合在一起，才可能发生刘某死亡的后果。既便如此，也无法否认二被告动员自行拆房的先行行政行为足以引起安全隐患的事实。当潜在的危险性转化为刘某死亡的现实结果后，二被告理当承担相应的赔偿责任。综合本案案情，本院认为刘某对其死亡结果负有主要责任，而二被告则负次要责任。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一款第（三）项的规定，侵犯公民生命健康权造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍；对死者生前扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。基于本院关于二被告未尽安全保障职责并因此承担次要责任的认定，结合刘某死亡结果对吉某家庭今后的生计造成重大困难的事实，参考刘某某关于吉某因本案涉及的房屋倒塌事件受伤后，经治疗虽然已经基本痊愈，但留下行动不便后遗症的诉称事实，本院酌定二被告负担的赔偿金数额为国家上年度职工年平均工资的二十倍数额的40%。二原告明确表示以2011年度全国职工年平均工资额即42452元为标准计算赔偿金总额，系其对自己权利的合法处分，本院予以照准。据此，二被告应承担的赔偿金数额计为42452元×20×40%=339616元。此前，东河镇政府已经向刘某某支付了刘某死亡的丧葬费2000元，对该费用应予扣除。因吉某不属于刘某生前扶养的无劳动能力的人，故对吉某关于向其支付生活费34662元的诉讼请求不予支持。虽然东河镇政府向吉某支付了救助费8万余元，但刘某某当庭诉称其受领的8万余元救助费中，仅吉某住院治疗就花去了其中的6万元；且没有证据也没有理由认定该费用与刘某死亡的赔偿事项有关，故对该项费用不予扣除。综上，二被告应予承担的赔偿金数额为337616元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告东方市政府、东方市东河镇政府在危房拆除过程中未履行对被拆迁人刘某的安全保障职责的行政行为违法。二、在本判决生效之日起十日内，由被告东方市政府、东方市东河镇政府共同向原告刘某某、吉某支付赔偿金337616元。三、驳回原告刘某某、吉某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告东方市政府、东方市东河镇政府共同负担。
    二被告不服，向海南省高级人民法院提起上诉。二审期间，双方当事人达成协议，二被告申请撤回上诉。海南省高级人民法院裁定准许二被告撤回上诉。
【法官点评】
对本案的处理有两种意见：
第一种意见认为，二被告对自行拆除房屋的农民不负有安全保障职责，故对二原告的全部诉讼请求应予以驳回。发动农民自行拆除危房不是强制性的，而是倡导性的，该行政行为属于行政指导行为，刘某并非必须按照该行政指导行为行事。当刘某按照该行政指导行为实际拆除危房时，其对自己的人身安全有谨慎注意义务，东方市政府并不因此承担安全保障职责，对二原告的诉讼请求应予驳回。此外，对库区进行危房改造，属于典型的公益性政府行为。在这种公益性活动中，政府行为即便有瑕疵也不应让其承担赔偿责任，否则，政府可能会因此不再积极主动地从事此类公益活动，至少会打击它的积极性。
第二种意见认为，二被告对自行拆除房屋的农民负有安全保障职责。二被告作为危房改造的组织者、实施者，在组织、动员辖区被拆迁人自行拆除危房中，应当预见到没有专业技能的农民自行拆除危房行为具有相当的危险性，但未因此对被拆迁的农民提供必要的指导、帮助和安全提示，该不履行职责行为与刘某本人未尽合理注意义务行为结合在一起，导致刘某死亡的结果。故对二被告因先行行政行为引起安全保障义务却未履行该职责的行政行为应予确认违法，且二被告应承担相应的赔偿责任。  
行政指导作为一种非权力行政活动，不产生强制性法律效果，相对人可以依据自己的认知决定是否按照行政指导行事。但如果行政机关的行政指导引导相对人作出危险性行为，并因此发生损害后果，则该行政机关须承担相应的赔偿或补偿责任。笔者持第二种处理意见。
上述第二种处理意见是从政府应依法履行法定职责即依法行政的视角得出的结论，如果从相对人信赖利益保护角度进行分析，本案的判决结论将更加有说服力。据了解，本案二被告在二审中之所以愿意与而原告和解，更多的是出于基于矛盾化解的目的，二审法院的协调动机亦然，这直接导致双方的和解协议确定的赔偿数额比一审判决确定的数额又减少了几万元；而且，相关政府工作人员在二审中还坚持认为一审法院判决政府赔偿的结果是不能接受的。这是又是笔者始料未及的。作为被告的政府的理由直接而又简单：政府出于公益目的进行危房改造，是一种纯粹的财政投入且不会有任何经济回报的公益活动，应当与营利性的商业开发行为区别开来；现由于被拆迁农民自己的疏忽大意造成人身损害结果，法院判决政府额外“买单”，该判决结果不公平，也打击了政府组织实施公益活动的积极性。
基于政府人员的上述观点或看法，笔者对合议庭在审理此案中的裁量过程和法官心理活动进行了一番检讨，认为如果当初判决政府负担死亡赔偿金的80%乃至100%，不但合法且社会效果更佳，也完全契合行政法信赖利益保护原则。而当初之所以保守地判决政府仅负担死亡赔偿金的四成，原因之一在于把过错当做行政赔偿的归责要件。事实上，修改后的国家赔偿法及行政法学上的信赖利益保护原则的最新发展，均不将过错责任作为国家赔偿的归责原则。随着现代法治进程的发展，公民权利及其救济被广泛关注和强调，现代法治原则被注入了更多的实质内容，如以信赖利益保护原则补充依法行政原则即为其中的典型内容之一，从而使形式法治逐步转化为实质法治。[2]因此，政府在对相对人作出行政指导时，如果相对人因信赖该行政指导并因此造成损害的，政府对相对人一般应予适当的赔偿或补偿，即便该行政指导合法且政府工作人员无过错或仅有轻微过错；如果相对人因信赖政府指导行为并造成死亡结果的，鉴于生命权的特殊性，法院直接比照国家赔偿法关于死亡赔偿金的法定数额判决政府全额赔偿，不但合法而且合理。
应当看到，政府在公益活动中因行政指导造成相对人人身损害结果，并因此被法院判决赔偿的，并非否定政府行为的合法性，也非否定政府行为的公益性，甚至与政府行为是否有过错的事实无关联，而是出于保护相对人信赖利益的目的。法院判决的根本出发点不在于政府是否依法行政的形式争议，而在于如何从实质法治与公平的角度弥补相对人在行政指导活动中作出的特别牺牲，维护政府在行政指导、行政契约等非权力性活动中的公信力与行政权威。至于政府因其公益性活动而额外“买单”是否会因此影响其继续组织实施公益活动积极性的问题，大可不必担心。因为政府是人民的政府，是为人民服务的，依法大力开展公益性活动永远都是其义不容辞的职责。
 
参考文献：